На прошлой неделе Верховная Рада приняла в первом чтении инициированный президентом Украины законопроект № 3612, “О народовластии через всеукраинский референдум”. Проанализируем, какие вопросы планируют решать путем референдума и какие подводные камни могут прятаться за строками президентского законопроекта.

История референдумов, как и законодательства о них, в Украине достаточно бурная – начиная с Закона Украины “О всеукраинском и местных референдумах”, принятого еще в 1991 году, который сменил закон “О всеукраинском референдуме” 2012 года, который был признан неконституционным в 2018 году. Всеукраинских референдумов, как и законов, тоже было два – в 1991 году, на который выносился вопрос подтверждения Акта провозглашения независимости Украины, и в 2000 году, который вызвал обвинения в адрес тогдашнего президента Леонида Кучмы в попытке закрепить власть олигархов и результаты которого так и не были воплощены в жизнь.

Что же предлагает нам третья попытка, имени Владимира Зеленского?

Круг вопросов, по которым может быть проведен всеукраинский референдум, определен в части первой статьи 3 законопроекта № 3612. К ним относятся:

  • принятие закона о внесении изменений в разделы I, III, XIII Конституции Украины;
  • общегосударственного значения;
  • об изменении территории Украины;
  • о прекращении действия закона Украины или отдельных его положений.

Первый пункт не несет в себе никаких новаций. Требование принятия закона, который вносит изменения в разделы I (Общие положения), III (Выборы. Референдум), XIII (Внесение изменений в Конституцию Украины) Основного закона, – имеется в тексте ХІІІ раздела Конституции и предполагает, что такой законопроект подается в Верховную Раду Украины Президентом Украины или не менее чем двумя третями от конституционного состава Верховной Рады Украины (300 депутатов), и при условии его принятия не менее чем двумя третями от конституционного состава Верховной Рады Украины утверждается всеукраинским референдумом, который назначается Президентом Украины. То есть в президентском законопроекте фактически продолжили конституционную норму.

По пункту номер два трудно сказать что-то конкретное, учитывая его максимальную неопределенность. К вопросам общегосударственного значения можно отнести практически что угодно – от продажи сельскохозяйственных земель (о чем упоминается в профильном законе) до необходимости ввода/отмены карантина и установления “потолка цен” на продукты питания или бензин.

Конечно, есть конституционное ограничение круга вопросов, которые могут выноситься на референдум – это вопросы налогов, бюджета и амнистии. Но даже так остается пространство для легализации через референдум тех инициатив, которые не смогли бы выдержать голосования в Раде. В прошлом году Конституционный Суд согласился с решением Президента распустить предыдущий созыв Верховной Рады, мотивировав это тем, что “так хочет народ”. Похоже, такой подход Президенту понравился, ведь если его законопроект вступит в силу, “народ” сможет реализовать “свои желания” по полной.

Третий пункт по очевидным причинам вызывает наиболее радикальные оценки законопроекта.

С одной стороны, этот пункт является прямым продолжением норм статьи 73 Конституции Украины. С другой – статья 73 была написана за 18 лет до оккупации Россией Крыма. А на фоне шестого года войны, оккупации Крыма Россией, заявлений и инициатив со стороны власти о проведении выборов на оккупированных территориях “как есть”, без установления полного контроля Украины, этот пункт трактуют однозначно – как лазейку для отказа от оккупированного Крыма и легализации ОРДЛО в выгодном России статусе.

Никак не помогают ситуации, а скорее подмачивают репутацию авторов заявления о том, что “изменение территории” – это не только потеря территорий, но и присоединение новых. Не слышал, чтобы нам кто-то предлагал какие-то территории, а следовательно, авторы таких заявлений, очевидно, имеют в виду, что Украина будет вести в будущем агрессивные захватнические войны… Дальнейшие комментарии, пожалуй, лишние, правда? Здесь можно возразить, мол, пункт 2 части второй статьи 3 президентского законопроекта запрещает выносить на референдум вопросы, направленные на нарушение территориальной целостности Украины.

Однако, пользуясь такой логикой, пункт 3 части первой статьи 3 противоречит сам себе, в существующей формулировке, которая предусматривает в том числе и уменьшение территории Украины. Кроме того, предоставление определенным территориям или административным единицам статуса автономий, иное изменение их правового статуса – формально не является нарушением территориальной целостности, но несет в себе ряд очевидных угроз и совпадает с той повесткой, которую продвигает Россия. Эти же опасения усиливаются с учетом норм статьи 18 президентского законопроекта, согласно которой всеукраинский референдум об изменении территории проводится как форма принятия гражданами решения об утверждении принятого Верховной Радой Украины закона о ратификации международного договора об изменении территории Украины.

Поскольку ратификация международного договора – это не конституционная процедура, соответственно, не требует двойного голосования ВР и поддержки двумя третями депутатов, становится очевидным, почему поданный президентом законопроект вызывает приведенные выше опасения – новых территорий нам никто не предлагает, а вот забрать старые хочет Россия.

В то же время нормы поданного президентом законопроекта о контроле Конституционным Судом соответствия Конституции вопросов, которые выносятся на всеукраинский референдум, не могут служить достаточным предохранителем от приведенных выше рисков, поскольку, как уже упоминалось – в прошлом году КСУ уже умыл руки от принятия решения по существу обращения, переложив решение на “желание народа”. Где гарантии, что подобное не произойдет снова, особенно учитывая то, что референдум формально и является выражением “желания народа”.

Насчет четвертого пункта – тут очевидным является посягательство на функции и полномочия Верховной Рады и Конституционного Суда Украины. Особенно остро такое покушение ощущается на фоне пункта 4 части второй статьи 3, который запрещает выносить на референдум вопросы, “отнесенные Конституцией Украины и законами Украины к ведению органов правопорядка, прокуратуры или суда” – то есть президентский законопроект допускает превосходство референдума над законодательной ветвью власти, но не допускает этого же относительно правоохранителей и силовиков.

Формулировка “о прекращении действия законом Украины или отдельными его положениями” позволит обойти противоречие по “вопросу, находящемуся в ведении Конституционного Суда”, поскольку последний решает вопрос соответствия Конституции (конституционности) законов Украины и других актов. Однако, поскольку неконституционность в конечном итоге означает потерю силы, то совпадение результатов между признанием нормативно-правового акта неконституционным и потерей действия в результате референдума очевидно.

Более того, “функционал” референдума будет значительно шире, поскольку КСУ ограничен соответствием нормам Конституции, а референдум таких ограничений не имеет и может признавать утратившим силу любой закон.

То же самое касается и сферы ВР – возможность отменять закон полностью или частично через референдум означает, что ВР теряет долю монополии на законодательную деятельность. В данном контексте заслуживает внимания статья 30 законопроекта, в части седьмой которой указано: “Обоснование позиции по вопросу всеукраинского референдума по народной инициативе должно содержать: определение и анализ проблемы, которую предлагается решить решением украинского народа… об утверждении (принятии, поддержке) или отказе в утверждении (принятии, поддержке) соответствующего законопроекта (закона, вопрос), которые вынесены на референдум”.

Фактически законопроектом устанавливается, что путем референдума по народной инициативе возможно принятие законов. Здесь уже имеет место прямое противоречие статье 75 Конституции Украины, которая устанавливает, что единственным органом законодательной власти является Верховная Рада Украины.

В завершение хочется отметить, что начинать реализацию прямого народовластия с всеукраинских референдумов является очевидно преждевременной идеей. Не апеллируя к вопросам информационной войны, оккупации части украинских территорий, низкой информационной культуры населения и отсутствия информационной политики государства (хотя в контексте заявлений о возвращении в украинский эфир российского медиапродукта, следует говорить скорее о деградации информационной политики) – решение вопросов общегосударственного значения способом, который  не предусматривает механизмов защиты от “голосования по приколу”, является крайне сомнительной идеей.

Целесообразнее было бы ввести механизм прямого волеизъявления граждан на уровне ОТГ, с постепенным расширением такой практики. Это позволило бы в реальном времени и на конкретных примерах проследить направления, результаты и последствия прямой демократии в современных украинских реалиях и внести необходимые поправки при масштабировании этой практики на всю страну.