Минулого тижня Верховна Рада ухвалила в першому читанні ініційований президентом України законопроєкт №3612, «Про народовладдя через всеукраїнський референдум». Проаналізуємо, які питання планують вирішувати шляхом референдуму і які підводні камені можуть ховатись за рядками президентського законопроєкту.

Історія референдумів, як і законодавства про них в Україні досить бурхлива – З акон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», прийнятий ще у 1991 році, змінив закон «Про всеукраїнський референдум» 2012 року, який було визнано неконституційним у 2018 році. Всеукраїнських референдумів, як і законів, теж було два – у 1991 році, на який виносилось питання підтвердження Акту проголошення незалежності України, та у 2000 році, який викликав звинувачення на адресу тодішнього президента Леоніда Кучми в спробі закріпити владу олігархів і результати якого так і не були втілені в життя.

Що ж пропонує нам третя спроба, імені Володимира Зеленського?

Коло питань, щодо яких може бути проведений всеукраїнський референдум визначене в частині першій статті 3 законопроєкту №3612. До них відносяться:

• затвердження закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України;
• загальнодержавного значення;
• про зміну території України;
• про втрату чинності законом України або окремими його положеннями.

Перший пункт не несе в собі жодних новацій. Вимога затвердження закону, який вносить зміни до розділів І (Загальні засади), ІІІ (Вибори. Референдум), XIII (Внесення змін до Конституції України) Основного закону – наявна в тексті ХІІІ розділу Конституції і передбачає, що такий законопроєкт подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України (300 депутатів) і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України. Тобто в президентському законопроєкті фактично продовжили конституційну норму.

Щодо пункту номер два важко сказати щось конкретне, з огляду на його максимальну невизначеність. До питань загальнодержавного значення можна віднести практично що завгодно – від продажу сільськогосподарських земель (про що згадується в профільному законі) до потреби введення/скасування карантину та встановлення «стелі цін» на продукти харчування чи бензин.

Звісно, є конституційне обмеження кола питань, які можуть виноситись на референдум – це питання податків, бюджету та амністії. Але навіть так залишається чималий простір для легалізації через референдум тих ініціатив, які не змогли б витримати голосування в Раді. Минулого року Конституційний Суд погодився з рішенням президента розпустити попереднє скликання Верховної Ради, мотивувавши це тим, що «так хоче народ». Схоже, такий підхід президенту сподобався, тому що у випадку набрання чинності його законопроєктом, «народ» зможе реалізувати «свої бажання» на повну.

Третій пункт з очевидних причин викликає найбільш радикальні оцінки законопроєкту.

З одного боку, цей пункт є прямим продовженням норм статті 73 Конституції України. З іншого – стаття 73 була написана за 18 років до окупації Росією Криму. А на фоні шостого року війни, окупації Криму Росією, заяв та ініціатив з боку влади щодо проведення виборів на окупованих територіях «як є», без встановлення повного контролю Україною, цей пункт трактують однозначно – як лазівку для відмови від окупованого Криму та легалізації ОРДЛО у вигідному Росії статусі.

Ніяк не допомагають ситуації, швидше підмочують репутацію авторів, заяви про те, що «зміна території», це не лише втрата територій, але й приєднання нових. Не чув, щоб нам хтось пропонував якісь території, а отже автори таких заяв, вочевидь, мають на увазі, що Україна вестиме в майбутньому агресивні загарбницькі війни…подальші коментарі мабуть зайві, правда? Тут можна заперечити, мовляв, пункт 2 частини другої статті 3 президентського законопроєкту забороняє виносити на референдум питання спрямовані на порушення територіальної цілісності України.

Однак користуючись такою логікою, пункт 3 частини першої статті 3 суперечить сам собі, в існуючому формулюванні, яке передбачає, в тому числі, і зменшення території України. Крім того, надання певним територіям чи адміністративним одиницям статусу автономій, інша зміна їх правового статусу – формально не є порушенням територіальної цілісності, але несе в собі ряд очевидних загроз і співпадає з тією повісткою, яку просуває Росія. Ці ж побоювання підсилюються з урахуванням норм статті 18 президентського законопроєкту, згідно якої всеукраїнський референдум про зміну території проводиться як форма прийняття громадянами рішення щодо затвердження прийнятого Верховною Радою України закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України.

Оскільки ратифікація міжнародного договору – це не конституційна процедура, відповідно, не вимагає подвійного голосування ВР і підтримки двома третинами депутатів, є очевидним, чому поданий президентом законопроєкт викликає наведені вище побоювання – нових територій нам ніхто не пропонує, а от забрати старі – хоче Росія. В той же час, норми поданого президентом законопроєкту про контроль Конституційним судом відповідності Конституції питань, які виносяться на всеукраїнський референдум, не можуть слугувати достатнім запобіжником від наведених вище ризиків, оскільки, як уже згадувалось – минулого року КСУ уже умив руки від прийняття рішення по суті звернення, переклавши рішення на «бажання народу». Де гарантії, що подібного не відбудеться знову, особливо з огляду на те, що референдум формально і є виразником «бажання народу».

Щодо четвертого пункту, то тут очевидним є посягання на функції та повноваження Верховної Ради та Конституційного Суду України. Особливо гостро такий замах відчувається на фоні пункту 4 частини другої статті 3, який забороняє виносити на референдум питання «віднесені Конституцією України і законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду» – іншими словами, президентський законопроєкт допускає вищість референдуму за законодавчу гілку влади, але не допускає того ж стосовно правоохоронців та силовиків.

Формулювання «про втрату чинності законом України або окремими його положеннями» дозволить обійти суперечність щодо «питання, що перебуває у віданні Конституційного Суду», оскільки останній вирішує питання відповідності Конституції (конституційності) законів України та інших актів. Проте, оскільки неконституційність в кінцевому результаті означає втрату чинності, то співпадіння результатів між визнанням нормативно-правового акту неконституційним та втратою чинності в результаті референдуму є очевидним. Більш того, «функціонал» референдуму буде значно ширшим, оскільки КСУ обмежений відповідністю нормам Конституції, а референдум таких обмежень не має і може визнавати таким, що втратив чинні будь-який закон.

Те ж саме стосується і сфери ВР – можливість скасовувати закон повністю або частково через референдум означає, що ВР втрачає частку монополії на законодавчу діяльність. В даному контексті заслуговує на увагу стаття 30 пропонованого законопроєкту, в частині сьомій якої зазначено «Обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою має містити: визначення та аналіз проблеми, яку пропонується розв’язати рішенням Українського народу…про затвердження (прийняття, підтримку) чи відмову у затвердженні (прийнятті, підтримці) відповідного законопроекту (закону, питання), що винесені на референдум». Фактично законопроєктом вказується, що шляхом референдуму за народною ініціативою можливе прийняття законів. Тут уже має місце пряма суперечність статті 75 Конституції України, яка встановлює, що єдиним органом законодавчої влади є Верховна Рада України.

На завершення хочеться зазначити, що починати реалізацію прямого народовладдя з всеукраїнських референдумів є очевидно передчасною ідеєю. Не апелюючи до питань інформаційної війни, окупації частини українських територій, низької інформаційної культури населення і відсутності інформаційної політики держави (хоча в контексті заяв про повернення в український ефір російського медіапродукту, слід говорити скоріше про деградацію інформаційної політики) – вирішення питань загальнодержавного значення у спосіб що не передбачає механізмів захисту від «голосування по приколу» є вкрай сумнівною ідеєю.

Доцільніше було б запровадити механізм прямого волевиявлення громадян на рівні ОТГ, з поступовим розширенням такої практики. Це дало б змогу в реальному часі і на конкретних прикладах проспостерігати напрями, результати та наслідки прямої демократії в сучасних українських реаліях, і зробити необхідні поправки при масштабуванні цієї практики на всю країну.