ОПОРА пропаналізувала законопроєкт про дистанційну роботу парламенту: переваги та недоліки

Основні положення законопроєкту:

• винятково у разі введення в Україні воєнного стану засідання Верховної Ради України можуть проводитися віддалено (дистанційно) в режимі відеоконференції із відеофіксацією нардепів під час засідання;
• до порядку денного дистанційного засідання не можуть входити питання про внесення змін до Конституції України, дострокового припинення повноважень Президента України, питання укладення миру та пов’язаних з цим питань, проєкти актів Верховної Ради, необхідність прийняття яких випливає з укладених мирних угод.
• відкритість і гласність дистанційного засідання забезпечуватиметься шляхом його прямої трансляції у ЗМІ та соцмережах;
• голосування проводитиметься шляхом підняття руки із зазначенням народним депутатом України позиції “за”, “проти” або “утримався”;
• Лічильна комісія доповідатиме про результати голосування, після чого головуючий на засіданні оголошуватиме рішення.

Міжнародний досвід 

Донедавна практика проведення дистанційних засідань парламентів була рідкістю. Однак усе змінив COVID-19. Після початку епідемії дистанційні форми проведення засідань парламентів та голосування ввели парламенти Бразилії, Еквадору, Аргентини, цілий ряд органів місцевого самоврядування різних країн. У багатьох парламентах, наприклад, Конгресі та Сенаті США, Палаті громад Великої Британії, Національній Асамблеї Уельсу, парламентах Австралії, Румунії, Грузії, Грузії, Латвії, а також Верховній Раді України. Ці обговорення відбуваються як на рівні публічних заяв депутатів, так і на основі конкретних законопроєктів. Зокрема, заяву про потребу в дистанційній роботі підписали понад 50 конгресменів Сполучених Штатів.

Серед переваг законопроєкту №7129 ОПОРА визначає:

1. Наявність процедури ухвалення Верховною Радою України виняткових рішень у разі кардинального загострення воєнної ситуації на фронті.
2. Наявність процедури, яка передбачає ініціювання дистанційного засідання після консультації з лідерами депутатських фракцій та груп або за пропозицією, ухваленою Погоджувальною радою.
3. Можливість уникнення виключення парламенту  з процесу ухвалення важливих рішень і де-факто руйнування балансу гілок влади.
4. Низькі ризики фальшування  “дистанційного голосування” депутатів з огляду на детальну процедуру їхньої ідентифікації під час публічного висловлювання кожним із них позиції щодо законопроєктів.
5. Забезпечення трансляції нестандартного засідання парламенту на ТВ, радіо та вебсайті парламенту.

Недоліки проєкту:

1. Дискусійність його відповідності Конституції України та попереднім рішенням КСУ.

Ключовим зауваженням до проєкту є його неузгодженість із Конституцією. Відповідно до статті 84 Конституції України, засідання парламенту проводяться відкрито, його рішення приймаються винятково на пленарних засіданнях шляхом особистого голосування народного депутата. Натомість стаття 91 передбачає, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю  її конституційного складу (крім окремих випадків). Ці положення розтлумачені Конституційним Судом України та потенційно можуть бути застосовані як застереження проти законопроєкту.

КСУ в рішенні щодо повноважності Верховної Ради України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 визначив, що пленарним засіданням парламенту є регулярні зібрання народних депутатів України у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою. Водночас на думку ОПОРИ, це рішення КСУ можна потрактувати й на користь законопроєкту. У ньому чітко встановлена процедура його ініціювання і проведення. Засідання парламенту в режимі відеоконференції є повноважним лише в разі запису на нього більшості конституційного складу парламенту. Законопроєкт фактично передбачає кілька етапів перевірки особистого та відкритого голосування депутата (встановлення особи перед голосуванням, виведення зображення депутата на екран під час голосування, оголошення депутатом своєї позиції та підняття руки на підтримку чи проти проєкту, фіксація змісту голосування кожної особи Лічильною комісією).

Ще одне рішення КСУ визначає можливість спільної діяльності народних депутатів України в режимі функціонування єдиного органу законодавчої влади лише на засіданнях Верховної Ради під час її сесій. Неприпустимою є спільна діяльність депутатів поза цими засіданнями та за межами сесій (№17-рп/2002 від 17 жовтня 2002). Позиція Суду може бути сприйнята як доказ незаконності рішень у режимі відеоконференції, оскільки вони не були ухвалені на “звичайному” засіданні парламенту.

Так можна знайти аргументи “за” і “проти” конституційності пленарних засідань у форматі відеоконференції, а визначити чи відповідає певний закон Конституції може лише Конституційний Суд. Утім, парламент зобов’язаний на етапі прийняття законопроєкту вивчити проблему до ухвалення остаточного рішення для запобігання можливого визнання рішень парламенту незаконними.

2. Відсутність встановлених вимог до системи відеоконференції та процедури контролю за її належним функціонуванням.
3. Відсутність процедури ідентифікації депутата шляхом його офіційної реєстрації у певній парламентській системі. Це недоопрацювання проєкту є аргументом на користь думки про незабезпечення особистого голосування в режимі відеоконференції.

4. Відсутність процедури внутрішньопарламентського оскарження результатів голосування в разі неособистого голосування або інших порушень. Така процедура застосовується зараз у разі виявлення фактів “кнопкодавства” під час ухвалення рішень. Також процедура оскарження результатів може стати гарантією захисту народного депутата від тиску та забезпечити свободу волевиявлення під час голосування в режимі відеоконференції.
5. Неврегульованість питання порядку підготовки (формування) та прийняття порядку денного дистанційного засідання Верховної Ради України